La sécurité du revenu de retraite importe. Douze pour cent des familles d’aîné·e·s et 28,5 % des aîné·e·s célibataires sont considérés comme ayant un faible revenu.
Les Canadiens méritent une retraite digne et sûre. Statistique Canada estime que 12 pour cent des familles de personnes âgées sont considérées comme ayant un faible revenu et que 28,5 pour cent des aînés célibataires se trouvent au seuil du faible revenu. Cela représente 600 000 Canadiens âgés vivant dans la pauvreté.
La couverture des régimes de retraite a diminué. En 2018, environ 37,1 pour cent de Canadiens, ou 6,3 millions, étaient couverts par un type de régime d’épargne-retraite enregistré. La couverture des régimes à prestations déterminées a considérablement diminué dans le secteur privé, passant de 21,9 pour cent en 1997 à 9,2 pour cent en 2017. Le taux d’épargne des ménages est à son niveau le plus bas de l’histoire contemporaine, et l’endettement des ménages continue de grimper en flèche. Pour subsister durant leur retraite, les Canadiens comptent de plus en plus sur le Régime de pensions du Canada et sur la Sécurité de la vieillesse.
Les pensions de retraite saines ont également un impact sur les économies. Les régimes de retraite canadiens investissent au Canada dans des actions, des biens immobiliers et des infrastructures comme les routes, les ponts, les chemins de fer, les aéroports, les services publics et les pipelines. En 2018, la valeur marchande des régimes de retraite au Canada s’élevait à 1,97 trillion de dollars
Il est temps de donner la priorité à la sécurité du revenu de retraite, en définissant un solide cadre politique qui :
- encourage les régimes de retraite à prestations déterminées bien gérés et permettent aux retraités de continuer à contribuer à une économie forte;
- répudie la législation qui permet aux employeurs de ne pas tenir leurs promesses en matière de retraite;
- prévoie des améliorations continues au Régime de pensions du Canada, pour que les personnes qui n’ont pas de régime de retraite au travail puissent épargner suffisamment pour leur retraite;
- augmente de manière stratégique le Supplément de revenu garanti, afin de sortir les aînés les plus vulnérables de la pauvreté;
- donne la priorité aux employés et aux retraités en cas de faillite, afin que tous les Canadiens puissent prendre leur retraite dans la dignité; et
- remédie aux problèmes des régimes de retraite du secteur public fédéral, tout en apaisant les préoccupations concernant le système de paye Phénix, afin de contribuer à rétablir la relation du gouvernement avec ses fonctionnaires, tant actuels que passés, ainsi qu’avec les vétérans.
Recommandations
- Édifier un cadre politique qui protège et renforce les régimes de retraite à prestations déterminées bien gérés
- Sortir et maintenir les adultes âgés vulnérables hors de la pauvreté
- Bonifier le Régime de pensions du Canada
- Continuer à verser des pensions du secteur public fédéral bien financées et viables
Conclusion
L’engagement du gouvernement actuel au sujet de la sécurité de la retraite figurait dans son programme électoral et faisait partie de son mandat précédent. Il est désormais temps de miser sur cette lancée, en créant un solide cadre politique et en encourageant l’innovation, afin que les régimes de retraite à prestations déterminées et les régimes de pensions de l’État de tous les secteurs et de toutes les industries continuent de prospérer, de croître et de contribuer à l’économie canadienne, grâce à des mécanismes de protection stratégiques pour les retraités, notamment des augmentations ciblées du Supplément de revenu garanti pour sortir de la pauvreté les aînés les plus vulnérables.
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Édifier un cadre politique qui protège et renforce les régimes de retraite à prestations déterminées bien gérés et qui répudie la législation qui permet aux promoteurs de régimes de manquer à leur obligation légale de financer ce type de régime.
Les régimes de retraite à prestations déterminées sont efficaces
L’ancien gouverneur de la Banque du Canada David Dodge a mentionné que « Les régimes à prestations déterminées ont des caractéristiques positives importantes en matière d’efficience. Mais les marchés financiers en tirent aussi des gains d’efficience. Les administrateurs de régimes à prestations déterminées ont à la fois la capacité et le désir d’investir dans des catégories d’actifs qui, normalement, pourraient être délaissées par l’investisseur individuel moyen. »
Les Canadiens, tout particulièrement les jeunes, veulent de bonnes pensions qui leur permettent de maintenir leur niveau de vie à la retraite. Selon une étude datant de 2017, 91 pour cent des Canadiens sont prêts à consacrer une plus grande partie de leur revenu à des caractéristiques associées aux régimes à prestations déterminées modernes, comme un revenu de retraite prévisible et garanti à vie. Cependant, un trop grand nombre de Canadiens sont inquiets parce qu’ils n’ont pas les stratégies, les outils ou la confiance, pour faire en sorte que cela se produise.
Les régimes à prestations déterminées sont plus efficaces. Dans son étude « Risky Business » de 2014, Hugh Mackenzie a conclu qu’un Canadien qui cotise un pourcentage régulier de son revenu à l’épargne-retraite (dans des REER, des CELI ou des RPAC) au cours de sa vie verserait, en moyenne, 2,07 pour cent en frais annuels de gestion de placements, ou 36 pour cent de ses économies, au cours de sa vie.
Une perception erronée veut que les prestations déterminées soient trop coûteuses ou non viables. À vrai dire, les régimes de retraite à prestations déterminées sont le moyen le plus efficace de générer la sécurité du revenu de retraite. Des études menées par le National Institute on Retirement Security des États-Unis montrent que les régimes de retraite à prestations déterminées peuvent produire le même revenu de retraite à un coût inférieur de 48 pour cent à celui d’un régime de retraite à cotisations déterminées à long terme, en raison de frais moins élevés, d’un portefeuille de placements équilibré et de la protection contre le risque de longévité. Les régimes de retraite à cotisations définies sont soumis aux fluctuations du marché à court terme. Lorsqu’une personne bénéficiant d’un régime de retraite à cotisations déterminées prend sa retraite, la valeur de son fonds de retraite est déterminée par les caprices de la valeur marchande actuelle de ses placements et la source de son revenu final dépend de la façon dont elle investit son « pécule » de retraite.
Les retraités qui disposent de régimes à prestations déterminées sont moins susceptibles de devoir compter sur l’aide du gouvernement, comme le Supplément de revenu garanti. En fait, les régimes de retraite à prestations déterminées réduisent le versement annuel du SRG d’environ 2 à 3 milliards de dollars par année. Et une bonne sécurité du revenu de retraite entraîne un meilleur état de santé et de meilleurs résultats, ce qui réduit les demandes imposées au système de soins de santé.
Prévenir la conversion des prestations acquises en prestations cibles
Malheureusement, les régimes de retraite à prestations déterminées ont subi nombre d’attaques, ces dernières années. En octobre 2016, le projet de loi C-27 a été déposé. Il aurait permis aux sociétés d’État et aux employeurs sous réglementation fédérale de convertir les régimes de retraite à prestations déterminées valables en régimes de retraite à prestations cibles.
Les régimes de retraite à prestations cibles, ou « à risque partagé », sont souvent vus comme étant à mi-chemin entre les régimes à prestations déterminées, qui offrent une pension garantie, et les régimes à cotisations déterminées, qui versent un montant forfaitaire en fonction des placements. Les régimes de retraite à prestations cibles ne posent pas de problème en soi. Le problème se pose lorsque les gouvernements adoptent une législation qui permet aux promoteurs de régimes de convertir les pensions à prestations déterminées acquises ou accumulées en pensions à prestations cibles.
Comme les régimes à prestations cibles prévoient des objectifs, les pensions qu’ils versent dépendent de leur rendement financier. Tout le risque est transféré aux employés et aux retraités. En période difficile, les pensions des régimes de retraite à prestations cibles peuvent être réduites, ce qui abaisse la sécurité de la retraite de leurs membres et rend les choses plus difficiles, pour les revenus des adultes âgés, de suivre le coût de la vie comme l’inflation.
Lorsque les employeurs promettent aux employés et aux retraités actuels des pensions à prestations déterminées dans le cadre de leur rémunération, ces pensions constituent une forme de salaire différé. Nous croyons qu’une entente est une entente et que les employeurs ne devraient pas pouvoir récupérer la rémunération qu’ils ont promise à leurs employés en poste ou retraités.
Heureusement, le projet de loi C-27 n’a pas été ratifié. Il a langui au Feuilleton pendant près de trois ans, puis est « mort » lors du déclenchement des élections fédérales de 2019. Cependant, le projet de loi C-27 et les lois de ce type menacent d’éroder les régimes à prestations définies et la sécurité de la retraite des Canadiens. Le gouvernement doit répudier la législation qui permet aux promoteurs de régimes de retraite à prestations déterminées de pousser les employés et les retraités à renoncer ou à réduire unilatéralement les prestations promises et acquises.
Le gouvernement fédéral doit collaborer avec les gouvernements provinciaux et les régimes de retraite du secteur public, pour trouver des solutions novatrices aux régimes de retraite à prestations déterminées en difficulté, comme le transfert d’actifs et de passifs à de grands régimes du secteur public jouissant d’un financement solide (si les membres, les syndicats et les fiduciaires acceptent de le faire et si la structure du régime le permet). On peut citer des exemples positifs de ce type d’innovation en Ontario, notamment de la part de l’OPSEU Pension Trust (OPTrust) et du Régime de retraite des collèges d’arts appliqués et de technologie (CAAT). Les deux ont créé des options de régimes de retraite à prestations déterminées selon les salaires qui sont offertes aux employeurs des secteurs privé et à but non lucratif. Ces options donnent aux employeurs et aux employés l’accès à l’expertise, à l’échelle et à une meilleure sécurité de la retraite. Les fusions qui existent pour la simple raison de vouloir réduire les prestations devraient être combattues mais, dans certaines circonstances et avec une stricte surveillance réglementaire, ces modèles innovants de pensions de retraite à prestations déterminées pourraient améliorer la sécurité des retraites des Canadiens.
Sortir et maintenir les adultes âgés vulnérables hors de la pauvreté, en protégeant et en améliorant le Supplément de revenu garanti (SRG) et la Sécurité de la vieillesse (SV)
La SV fournit un revenu de retraite de base à tous les Canadiens (sous réserve des exigences de résidence), alors que le SRG est un programme qui offre un soutien supplémentaire aux aînés à faible revenu et à leur conjoint. Alors que les programmes d’épargne-retraite continuent de diminuer, la nécessité de ces programmes de revenus s’est accrue et ils sont surtout prisés par les personnes à revenu faible ou modeste.
Le plan du gouvernement actuel voulant augmenter la SV de 10 pour cent pour les aînés de plus de 75 ans est un pas dans la bonne direction. Mais il conviendrait également de se pencher sur le SRG. Dans de nombreuses villes du Canada, les paiements mensuels maximums combinés de la SV et du SRG sont inférieurs au coût moyen d’un loyer. Le SRG devrait être augmenté de façon stratégique, pour faire en sorte que les personnes aux revenus les plus faibles puissent continuer à vivre dans la dignité.
Alors que de nombreux adultes âgés continuent d’apprécier un emploi rémunéré et de contribuer ainsi à la collectivité, de nombreux bénéficiaires du SRG sont contraints de retourner sur le marché du travail pour des raisons financières. Bien que nous comprenions la nécessité de l’impôt de récupération de la SV destinée aux personnes à revenu élevé, cet impôt est frustrant pour les personnes à faible revenu qui sont forcées de retourner au travail et subissent ensuite une réduction de leur SRG.
Les bénéficiaires du SRG peuvent gagner jusqu’à 3 500 $ de revenu d’emploi sans que cela touche leur SRG. Toutefois, s’ils gagnent plus, leur SRG subit une réduction de 50 pour cent de leurs gains excédentaires. Heureusement, le budget de 2019 a prévu des dispositions pour augmenter les sommes exemptées jusqu’à 5 000 $, et 50 pour cent de plus sur les 10 000 $ suivants gagnés. Même si nous applaudissons cette décision, nous recommandons cependant que ces sommes soient calculées en tenant compte de l’indexation : un montant de 5 000 $ en 2020 n’aura pas la même valeur en 2030.
Enfin, certains aînés passent à travers les mailles du filet à cause du processus. Chaque année, certains des aînés qui sont admissibles au SRG ne les recevront pas ou les verront interrompues pendant des mois, parce que leurs déclarations de revenus ont été présentées en retard. Les retards de déclaration d’impôt sur le revenu peuvent survenir chez les adultes âgés pour plusieurs raisons, notamment des problèmes de santé physique et mentale et le deuil, en raison du décès d’un être cher. Les mois au cours desquels ces personnes sont privées de leurs prestations de SRG peuvent être des plus difficiles. En 2019, le projet de loi C-449, Loi modifiant la Loi sur la sécurité de la vieillesse (supplément de revenu mensuel garanti) a été présenté. Il visait à accorder aux aînés qui reçoivent des prestations de SRG un délai de grâce d’un an pour remplir leur déclaration de revenus avant que les versements ne soient interrompus. Malheureusement, le projet de loi est mort au Feuilleton lors du déclenchement des élections fédérales de 2019. Nous recommandons que la présente législature adopte les dispositions de ce projet de loi dans une nouvelle législation.
Bonifier le Régime de pensions du Canada
Selon l’actuaire en chef du Canada, le Régime de pensions du Canada (RPC) est viable pour les 75 prochaines années, à tout le moins. En fait, les actifs du régime sont évalués à 400,6 milliards de dollars et ses investissements devraient atteindre 500 milliards de dollars d’ici 2024. Environ 54 milliards de dollars de ces investissements, soit 20 pour cent du total, se font sur le marché canadien, qu’il s’agisse de grands projets d’infrastructure, d’immobilier, de ressources naturelles ou de sociétés locales. Le RPC est non seulement viable, il fait également partie intégrante de notre économie.
Le RCP compte 5,8 millions de bénéficiaires, et les pensions de retraite et d’invalidité versées ont dépassé les 44,5 milliards de dollars en 2018. Le paiement mensuel maximum qu’une personne reçoit est censé représenter un taux de remplacement de 25 pour cent (33 pour cent une fois que la nouvelle bonification sera pleinement mise en œuvre en 2023; les cotisations passeront de 4,95 pour cent à 5,95 pour cent). Il s’agit d’un pilier solide des régimes de retraite des Canadiens.
Avec le déclin de la couverture des régimes de retraite d’employeur et les nouvelles difficultés auxquelles les travailleurs font face, notamment la précarité des emplois, de plus en plus de personnes se tournent vers les programmes gouvernementaux comme principale source de revenus à la retraite. Mais cela ne suffira pas.
En 2020, la pension de retraite maximale du RPC (à partir de 65 ans) s’élevait à 1 175,83 $ par mois. Toutefois, seulement 6 pour cent des retraités reçoivent le montant maximal, en fait. En octobre 2019, la pension de retraite moyenne du RPC s’élevait à seulement 672,87 $/mois, à 443,37 $ pour les survivants de moins de 65 ans et à 304,43 $ (en moyenne) pour les survivants de plus de 65 ans, principalement des femmes.
La récente bonification du RPC a constitué un pas dans la bonne direction. Mais si le nombre de Canadiens couverts par des régimes à prestations déterminées ou d’autres régimes adéquats continue de diminuer, ils auront besoin que les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux travaillent ensemble pour continuer à bonifier le RPC.
Plusieurs options différentes pourraient permettre d’y parvenir. Lorsqu’elles seront pleinement mises en œuvre, les récentes bonifications apportées par les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux feront passer le taux cible de remplacement du revenu du RPC de 25 pour cent à 33 pour cent. Le gouvernement devrait s’engager à adopter une approche mesurée pour s’assurer que le RPC continuera de répondre aux besoins et aux objectifs des Canadiens en matière de retraite, ce qui pourrait comprendre d’autres bonifications de l’objectif de remplacement du revenu.
Continuer à verser des pensions du secteur public fédéral bien financées et viables, et régler les problèmes, dont une indemnisation adéquate pour les erreurs du système de paye Phénix et la modification de certaines caractéristiques de la rémunération des retraités de la fonction publique fédérale et des vétérans.
Il n’est pas rare de voir des appels à une réduction appréciable des pensions du secteur public, en parallèle à la diminution de la couverture des régimes à prestations déterminées dans le secteur privé.
Mais l’« équité des pensions » ne devrait pas consister à niveler vers le bas.
La sécurité du revenu de retraite d’un groupe ne se fait pas au détriment d’un autre. Veiller à ce que tous les Canadiens aient les moyens de se permettre une retraite en santé et en sécurité doit constituer une priorité.
Les retraités du secteur public contribuent considérablement à l’économie. Jusqu’à 80 pour cent de tous les dollars de prestations de pension dépensés proviennent du rendement des investissements, qui réintègrent ensuite les économies locales.
En mai 2018, la National Conference on Public Employee Retirement Systems (NCPERS) des États-Unis a publié un article intitulé « Unintended Consequences : How Scaling Back Public Pensions Puts Government Revenues at Risk ». Les chercheurs voulaient déterminer les répercussions des pensions à prestations de retraite déterminées du secteur public et des investissements apportés aux actifs de retraite sur les économies nationales et locales et sur la génération de revenus. À l’aide de données historiques, ils ont constaté que, pour chaque tranche de 1 000 dollars investis, 1 088 dollars réintégraient l’économie.
Cela peut sembler peu, mais lorsqu’on parle des 3,7 trillions de dollars que représentent les actifs des caisses de retraite aux États-Unis, les dollars et les cents s’additionnent rapidement. La NCPERS a également constaté que, en 2016, les caisses de retraite publiques ont généré des revenus de 137,3 milliards de dollars de plus que le total des cotisations des contribuables à ces régimes. « Les contribuables ne peuvent se permettre des attaques continues sur les pensions publiques », ont conclu les chercheurs. Il s’agit d’une recherche américaine, mais on peut établir des parallèles avec le contexte canadien.
Les régimes de retraite disposent des fonds et de la vision à long terme nécessaires pour faire des investissements considérables dans des projets d’infrastructure importants, des projets immobiliers, la mise en valeur des ressources naturelles et des entreprises locales. Par exemple, InvestissementsRPC a investi une petite partie des 4 milliards de dollars que le régime avait investis dans le secteur de l’immobilier canadien, plus précisément dans les communautés de retraite des aînés canadiens. La Caisse de dépôt et placement du Québec (CDPQ), qui gère 41 fonds de pension au Québec, y compris les régimes de retraite de centaines de milliers d’employés du secteur public, a effectué plusieurs investissements dans des entreprises, des infrastructures et des biens immobiliers canadiens, allant des hôtels aux aéroports, en passant par les parcs éoliens et les systèmes de transport public. Plus de 44 pour cent des fonds du Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario sont investis au Canada.
Les régimes de retraite du secteur public ne sont pas un gouffre financier qui nuit à l’économie. Ils constituent une source de revenus et d’investissements. Les pensions du secteur public fédéral sont également d’excellents outils pour retenir et attirer les talents dans la fonction publique. Après tout, les fonctionnaires servent les Canadiens dans de nombreuses fonctions importantes, et ils contribueront à faire en sorte que le Canada continue d’avoir la fonction publique la plus efficace au monde.
Nous recommandons que le gouvernement fédéral reste déterminé à offrir des régimes de retraite du secteur public bien financés et durables. Dans l’ensemble, les régimes de retraite de la fonction publique fédérale fonctionnent comme prévu. Toutefois, certaines améliorations sont recommandées.
La première amélioration serait de combler un écart qui s’est produit à la suite des changements récents apportés au régime de pension de la fonction publique fédérale. En 2012, les employés de la fonction publique fédérale ont été divisés en deux groupes en vertu du régime de pension : ceux qui se sont joints à la fonction publique avant janvier 2013 et ceux qui l’ont fait après. Les dispositions du régime sont différentes pour ceux qui y ont adhéré après 2013. Par exemple, les personnes qui se joignent à la fonction publique après 2013 ont un âge de retraite plus tardif et des taux de cotisation différents. Les vétérans embauchés dans la fonction publique qui transfèrent leur service militaire ouvrant droit à pension au régime de pension de retraite de la fonction publique après 2013 sont assujettis à la date de retraite plus tardive, même s’ils ont servi le Canada avant la date limite. Il s’agit là d’une simple question d’équité fondamentale pour les femmes et les hommes qui ont servi le Canada dans les Forces armées et qui continuent de le faire, mais dans notre fonction publique.
La deuxième amélioration porte sur les fonctionnaires retraités et les vétérans (également appelés « membres du régime ») vivant en union de fait qui veulent s’assurer que leurs survivants ont droit à une pension de survivant. Selon la législation actuelle, si les couples établissent leur relation avant la retraite du participant au régime, qu’il s’agisse de couples mariés ou en union de fait, et maintiennent cette relation jusqu’au décès du membre, le conjoint aura droit à des prestations de survivant. Toutefois, les administrateurs des pensions du secteur public fédéral maintiennent que l’admissibilité d’un conjoint de fait aux prestations de survivant ne peut être vérifiée qu’au moment du décès du participant au régime. Si le membre et son conjoint sont mariés, l’administration des pensions peut leur garantir, avant le décès du participant au régime, que le conjoint recevra des prestations de survivant. Les personnes qui vivent en union de fait doivent attendre le décès du participant au régime, puis constituer un dossier avec des preuves que leur relation existait avant la retraite et espérer avoir droit à des prestations de survivant.
La Loi sur la pension de la fonction publique (LPFP), la Loi sur la pension de retraite des Forces canadiennes (LPRFC) et la Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada (LPRGRC) précisent que l’administration des pensions doit établir qu’une personne « cohabitait [avec le contributeur] dans une union de type conjugal depuis au moins un an immédiatement avant le décès de celui-ci », pour que le conjoint survivant ait droit à la pension de survivant. Cette disposition n’empêche pas l’administrateur de la pension de confirmer l’admissibilité à la pension de survivant des participants au régime vivant en union de fait avant le décès du participant au régime. Ce traitement inéquitable des unions de fait semble dépassé et le gouvernement fédéral pourrait y remédier rapidement.
Enfin, il est urgent de trouver une solution pour aider les dizaines de milliers d’employés et de retraités qui continuent d’être touchés par le système de paye Phénix, lequel a porté atteinte à la confiance des fonctionnaires à l’égard de l’administration de leur salaire et de leur rémunération.
Dans un sondage mené auprès des membres de Retraités fédéraux, 42 pour cent des répondants qui avaient pris leur retraite au cours des trois dernières années ont déclaré avoir été touchés d’une manière ou d’une autre par Phénix. Les problèmes vont des attentes très longues pour obtenir une indemnité de départ aux versements ininterrompus à des personnes qui doivent maintenant des sommes considérables au gouvernement parce que le système n’a jamais arrêté de les payer. Ce système de paye a valu un stress et une anxiété sans précédent aux retraités fédéraux et aux fonctionnaires; 74 pour cent des fonctionnaires ont indiqué avoir eu divers problèmes de salaire à cause de Phénix. Le système doit être réparé ou remplacé dès que possible, et le gouvernement devrait envisager une indemnisation supérieure aux ententes déjà négociées entre certains syndicats.